2016年3月18日 星期五

無動於衷的兄弟之邦?海灣國家對敘利亞難民的態度 (原文來自2015.10.21 轉角國際)

賴炘延 (愛丁堡大學政治系博士候選人)
2011年敘利亞戰爆發至今已逾四年。隨後ISIS席捲大敘利亞地區的戰火,讓數百萬無家可歸敘利亞人們的返夢,變得更遙遠。對於中東地區來,這波因戰爭而起的難民潮,更是繼1940年代末期,因以色列建國而逃離家的巴勒斯坦人之後,另一波最大的難民潮。
鄰近敘利亞的海灣阿拉伯國家,在中東(甚至是世界)經濟發展程度都算高,並且同為阿拉伯民族,自然成為各界眼中,最應承擔協助敘利亞難民的國家。不論媒體或是學術界,均不斷批判海灣國家,至今尚未付出足以反映「兄弟之情」的國際道義責任,甚至批判他們偽善的人道主義與冷漠。
那究竟這些海灣國家是如何看待敘利亞難民問題?其對敘利亞難民不施援手、無動於衷的政策背後,究竟又是什麼樣的邏輯?

海灣國家的責難與辯護
眾多指責聲音中,最常見的便是:富裕的海灣國家並未承擔起該有的責任。國際特赦組織在201412月,就世界各國協助安置敘利亞難民問題提出報告,報告中指出:相較於土耳其、約旦、黎巴嫩、埃及與伊拉克等國,在接納敘利亞難民的努力,相對富裕的海灣國家,例如沙烏地阿拉伯、科威特、巴林、阿拉伯聯合大公國與卡達,並未採取與其經濟實力相符的政策安置難民。
此外,海灣國家與敘利亞同屬於阿拉伯民族與穆斯林,也被要求應基於兄弟之情,負起更多責任。他們被期待不僅是提供海外援助,而是應該要更積極的利用既有的海灣國家合作機制,接納難民並提供相關的安置協助註1
這些排山倒海的責難批判,最終都直指一項海灣阿拉伯國家至今尚未完成的義務:簽署1951年《難民地位公約》與1967年《難民地位議定書》。這項尚未履行的義務,也讓海灣國家被視為逃避國際社會責任。
然而在另一方面,許多媒體與報告也為海灣國家辯護,指出這些國家其實自2012年以來,在協助敘利亞難民的議題上,已經投入了可觀金額。根據一份聯合國難民署(UNHCR)於20146月公佈的報告,以援助約旦的敘利亞難民為例,海灣國家在2013年的援助金額已超越1.6億美元註2;其中,科威特更承諾至少援助5億美元註3
今年九月,當國際社會不斷譴責海灣國家的冷漠時,半島電視台也報導海灣國家這幾年對敘利亞議題的努力;其他海灣媒體也為海灣國家發聲。這些為海灣國家辯護的報導,強調海灣國家這幾年努力的證據,包含金錢援助,以及他們其實已經「接納」了許多敘利亞人。
海灣國家的政策邏輯
這些替海灣國家辯護的報導,反映出他們跟外界不同的認知;其凸顯了海灣國家在面對敘利亞難民議題時,作為「離岸援助者」為主角色定位,以及其在制定相關政策時,以「國家安全」為主要考量的邏輯。
對海灣國家來,作為一個離岸援助者,提供大量金錢援助,將敘利亞難民安置於他國而非本國,至少有兩大好處。首先、此舉可避免直接安置敘利亞難民所付出的社會成本,減少國家部如失業、族群衝突等社會問題加劇的風險註4。其次,在海灣國家眼中,選擇離岸援助者的角色,更降低跨國反政府活動滲透社會部,進而對國家安全造成的風險。
這些考量,除了反映海灣國家尚未簽署國際難民公約的現實,並同時反映海灣國家長期利用移民政策,來控制國家發展與安全的邏輯。從歷史經驗來看,海灣阿拉伯國家超過半世紀的經濟發展,不僅創造了政權的財富,使得海灣部族政權在離英國保護關係後,逐步成為「租佃國家」(rentier state)。透過輸出石油與天然氣,海灣國家不僅從全球資本市場中,獲得國家運作的物質基礎,以維繫政權運作,也讓海灣地區成為全球資本主義市場下,引進勞工的重要市場。
1970年代以前,海灣國家利用移民政策,大量引進埃及、巴勒斯坦與葉門的勞工,提供海灣國家基礎勞動力,完成國家各項建設的發展。但是,早在19501960年代,當泛阿拉伯民族主義、共主義與社會主義的政治意識型態橫掃中東時,跨國的阿拉伯裔勞工們,也同時成為傳播這些意識形態的重要網絡,構成海灣各國政府眼中的潛在危機。
當資本主義在海灣國家急速發展時,相關勞工與社會問題,激化了可能造成政權顛覆的政治意識形態。因此,海灣國家也大幅條正移民政策:一方面,他們開始轉向招募南亞與東南亞移工,追求更為廉價的勞工,也壓縮了阿拉伯裔勞工的空間。另一方面,新移民政策當中的審制度,卻吸引了更多支持海灣政府的阿拉伯裔新興中階級,鞏固了政權統治的社會基礎與國家安全註5
接納敘利亞人」的實情?
當外界不抨擊海灣國家不顧兄弟之情,棄敘利亞「難民」不顧時,這些國家提出可觀的援助金額數據,也宣稱其實這幾年早已經接納許多敘利亞人,為自己辯護。沙烏地政府宣稱,自敘利亞戰爆發以來,沙烏地已經接納250萬敘利亞人,同時,也提供他們醫療與教育的協助;阿拉伯聯合大公國則表示,他們也已經接納超過10萬名的敘利亞人。
但是真實狀況或許是:能入境海灣國家的敘利亞人,其實大多並非那些無家可歸的敘利亞「難民」,而是能順利通過海灣國家移民審制度的敘利亞中或商業「移民」。在以國家安全為前提,又未曾對難民承諾任何作為的情形下,不論在過去或是現在,海灣國家的「移民」政策,都未曾擁抱那些真正在苦難中的阿拉伯兄弟們。
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1
UNHCR, Gulf Donors and NGOs Assistance to Syrian Refugees in Jordan, June 2014.
海灣國家的部問題,請參考Davidson, Christopher M., Chapter 5: Mounting Internal Pressures, After the Sheikhs: the Coming Collapse of the Gulf Monarchies, London: Hurst, 2012.

Forstenlechner, Ingo and Emile Jane Rutledge, The GCC’s ‘Demographic Imbalance’: Perceptions, Realities and Policy Options, Middle East Policy, Vol. 18, Issue 4, pp. 25-41.
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